今年的两会，除了阴霾，如何尽快建立科学公正的生态补偿制度也是关注生态环境的代表委员们关注的。建立生态补偿制度是保证生态功能区建设的必要条件，生态区群众的发展权和非生态区群众的发展权是公平的。国家为了最大化宏观经济、社会和生态效益，规划了不同的功能区域，制定了适当的优化开发、重点开发、允许开发、禁止开发的政策。为了确保功能区域规划落实，必须设计适当的生态补偿制度。

如果没有生态补偿制度的决定，允许研究开发、禁止开发的地区不自由选择游戏论是不道德的，缩小、严禁过热。针对生态补偿制度多年不足的现状，四川省阿坝州人民代表大会常务委员会主任王福耀建议，国务院部委不应强化专业协商，认真识别和分析多年来生态补偿试验获得的经验和不存在的难题，尽快建立完善的生态补偿制度。对生态功能区的最初关注，对生态功能区的最初关注追溯到2005年。

当时，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》首次明确提出，根据谁开发了谁维护、谁获得了谁补偿的原则，推迟了生态补偿机制的建立。第十一届全国人民代表大会四次会议审查会通过的十二五计划纲要不专门说明生态补偿机制，拒绝研究设立国家生态补偿专业资金，实行资源型企业可持续发展准备金制度，缓和生态补偿条例的执行。

党的十八项报告明确要求制定反映市场供求和资源不足、反映生态价值和代际补偿的资源有偿用于制度和生态补偿制度。全国人民代表大会倒数三年，重点建议制作生态补偿机制。

2005年以来，国务院每年将生态补偿机制建设纳入年度工作要点，2010年将研制生态补偿条例列为法律规划。近年来，各地区、各部门在大力实施生态维护建设工程的同时，积极探索生态补偿机制建设，在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋、重点生态功能区等领域取得了大力进展和初步效果。例如，浙江、江西、江苏、湖北、福建对水生态功能区，在一些主要流域积极开展流域生态补偿，断面水质微克由上游补偿，断面水质指标值高于控制指标时由下游补偿的四川省在岷江、沱江干流和最重要支流通过的市(州)和官僚主义试点县(市)积极开展断面水质评价，全面推进跨境断面水质微克资金扣除制度。

这些水质保护措施对实施主体功能区战略、增进不发达地区和贫困人口共享改革发展成果、缓慢建设生态文明具有最重要的意义。补偿条例千呼万唤，党的十八大和十八届三中全会对生态文明建设的重要性和紧迫性也进行了科学说明，将生态文明建设列入五位一体化发展战略，开展规划和配置，明确要求市场供求和资源缺乏程度，反映生态价值和代际补偿的资源新修订的《环境保护法》第31条明确规定，国家建立、完善生态维护补偿制度。中国的生态补偿制度应该从国家高度评价的程度来说，现在当然一切都准备好了，呼吁。李克强总理在今年的政府工作报告中明确提出，森林草原、河流湿地是自然赋予人类的绿色财富，必须加以重视的基本生态工程建设，扩大重点生态功能区，建立生态文明先行示范区，积极开展国土河流综合整治试验，扩大流域上下游纵向补偿机制试验，不断扩大维护三江源的天然林维护范围，有序暂停天然林商业性砍伐今年追加退耕还林草1000万亩，造林900万亩。

但是，关于生态补偿制度，报告书还没有具体说明。在全国人民代表大会常务委员会的工作报告中，常务委员会关注国家财政水利资金的投入和用于情况，积极开展监督，明确提出科学安排水利资金、增加财政投入、完善过河管理体制和水生态补偿机制、加强资金项目管理和业绩管理等意见，明确规范水生态补偿机制继续执行也是缺陷。

目前，国家关于生态补偿的政策，在综合考虑生态维护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移到缴纳和市场交易等方式，合理补偿生态保护者。不可否认，这具体定义了生态保护人和受益人的权利义务，具有最重要的推进意义。但是，建立生态补偿制度是一项困难简单的系统工程，涉及各方面的关系，关系不同的主体利益，各地各部门的政策规定更加集中和笼统。同时，补偿领域和主客体过于具体，方式单一，资金渠道少，省际补偿方式尚可探索。

相对于经济发展的市场需求，生态补偿制度迟缓显着。看不见的希望，其实2013年4月，国家发改委主任徐绍史在第十二届全国人大常委会第二次会议上写的国务院生态补偿机制建设工作情况的报告，详细说明了近年来国家水平和地方的希望。自2006年以来，多部门开始尝试合作建设生态补偿机制。

由国家发展改革委员会联合，各部门积极开展生态补偿政策法规研究制定，最后国家发展改革委员会制定了《关于建立健全生态补偿机制的几点意见》的原稿和《生态补偿条例》的原稿，明确提出了建立生态补偿机制的整体构想和政策措施。从2003年起，国家成立矿山地质环境专项资金，反对地方积极开展历史遗留和矿业权人消灭矿山地质环境管理。

2006年，国务院批准后，同意在山西积极开展煤炭工业可持续发展试点的同年，财政部同国土资源部、原环境保护总局实施矿山环境管理和生态完全恢复责任机制的指导意见，拒绝按矿山产品销售收入的一定比例提取矿山环境管理和生态完全恢复保证金。2010年，国土资源部实施绿色矿业发展指导意见。目前，矿山环境管理和生态完全恢复责任制度已经构成。

同时，中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、重点生态功能区转移到缴纳制度也已经建立。转移到缴纳实施范围扩大到466个县(市、区)。同时，中央财政还对国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁令开发区给予补贴。

水资源和水土维持生态补偿机制正在探索创建。对生态补偿机制建设的适当政策措施，如增加生态补偿资金投入力、积极开展生态补偿试验、加强监测和监督审查等，也应积极开展。

各地也积极探索，大力推进重点领域的生态补偿实践。在矿产资源开发方面，数30个省(区、市)建立了矿山环境完全恢复管理保证金制度。

截至2012年底，数80%的矿山缴纳保证金，合计612亿元，占应缴纳总额的62%。山西省自2006年起开展生态环境完全恢复补偿试点，对所有煤企征税煤炭可持续发展基金、矿山环境治理完全恢复保证金和转产发展资金。

截至2012年底，山西省共计征税煤炭可持续发展基金970亿元，煤炭企业提取矿环境完全恢复管理保证金311亿元，提取转产发展资金140亿元。在海洋生态方面，面对海省(市、区)坚决环境管理海陆的责任，积极开展海洋生态补偿试验，包括城外填海建设现场、跨海桥、航道、海底污染管道等工程建设。在森林、草原、流域和水资源、湿地和重点生态功能区，各地采取科学有效措施，提高财政补贴力度，向生态转移缴纳，逐渐扩大补偿范围。生态补偿制度建设难题尚未解决。

当然，我国生态补偿机制建设早，相关利益关系简单，规律理解水平有限，执行工作难度小。徐绍史在生态补偿机制建设情况报告中也提到了现在面临的许多问题。难题之首与金钱相关的生态补偿力弱。

据报道，现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿还处于跟进阶段，耕地和土壤生态补偿还没有进入工作范围。同时，补偿标准广泛偏高，资金来源渠道和补偿方式单一，资金缴纳和管理方法不完善。在国家和地方水平上，纵向生态补偿的法律依据和政策规范不足的研究开发地区、利益地区和生态维护地区、流域上游地区和下游地区之间没有有有效的协商平台和机制的资源税改革还没有复盖面积的煤以外的主要矿产品种，环境税还在研究论证中这些都限制了生态补偿资金的筹措，不能完成多种补偿方式。

此外，基础政策制度不足。具体的生态补偿主体、对象及其服务价值，必须以定义产权为前提，产权过于明确地制约生态补偿机制的建立。

部分省级主体功能区规划尚未公布。生态补偿标准体系、生态服务价值评估计算体系、生态环境监测评估体系建设迟缓，缺乏统一、权威的指标体系和计算方法。现有重点生态领域的监测评价力量集中在各个部门，不符合实际工作的需要。

最重要的是政策法规建设迟缓。我国目前没有生态补偿的专业法律，目前涉及生态补偿的法律规定集中在许多法律中，缺乏系统性和可操作性。

尽管近年来有关部门实施了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性太大。现有政策法规也不存在法律不依赖、执法不严格的现象。王福耀分析生态补偿条例难产的原因。

他指出，缺乏法律依据是其中最重要的原因。自2010年开始，国务院将研究制定《生态补偿条例》作为法律规划，正式成立了由国家发展改革委员会、财政部、国土资源部、水利部、环境保护部、林业局等11个部门和部门构成的条例草拟小组，积极开展法律工作。但是，该条例至今尚未实施，《生态补偿法》由于法律条件不成熟，各地区各部门在尝试生态补偿时缺乏法律法规依据，许多事情不能悬而未决。

另外，地区制度对生态补偿机制的人为隔离和生态利益不能使货币价值高，补偿标准也不能落地。生态补偿制度的不足如何解决问题，对于生态补偿条例的不足现状，王福耀提出的建议是，抓住完成《生态补偿条例》的草拟工作，取得生态补偿的法制依据和确保具体的补偿主体，实施利益主体，使良好的生态还是免费的午餐，补偿标准不应按社会、经济、生态分类细分为指标体系，不同地向当地政府、企业、个人进行补偿徐绍史在上述报告中详细规划了生态补偿机制的制作过程。

他对提高生态补偿投入力的进一步具体受益人和保护人的权利负责，中央政府主要负责管理国家重点生态功能区、最重要的生态区、大型废矿区和跨省流域的生态补偿，地方各级政府主要负责管理本辖区内重点生态功能区、最重要的生态区、废矿区、饮用水水源地和流域海域的生态补偿。同时，积极开展多种补偿方式的探索和试验。例如，领导和希望开发地区、受益地区和生态维护地区，流域上游和下游通过强制协商建立纵向补偿关系，大力利用碳交易、污染排放权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式，探索市场化补偿模式的东江、九龙江、赤水河、滦河、东江湖等，积极开展流域和水资源生态补偿试验，推迟祁连山等7个生态补偿示范区的建设，积极开展海洋生态补偿试验，西北地区积极开展沙化土地删除维护补助试验，山西、内蒙古、陕西、新疆薄弱地区的生态补偿示范区此外，要完善设施制度体系，减缓实施生态补偿政策法规，前进生态补偿的制度化和法制化，提高全社会生态补偿意识。

随后实施天然林维护、退耕还林、退牧还草、青海三江源自然保护区等重点生态建设工程，加强沙漠化、沙漠化、水土流失综合管理，加强重点流域和地区水污染防治，实时进行生态补偿、生态建设和环境综合管理。

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